Klaus Pehl August 1997

Der Produktplan Volkshochschule der KGSt

1.  Vorbemerkungen

Seit 1991 werden unter dem Stichwort "dezentrale Ressourcenverantwortung" neue Steuerungsinstrumente auch für die Kommunalverwaltung entworfen, diskutiert und erprobt. Der Prozeß spiegelt sich in den einschlägigen Berichten der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt). Zentrales Instrument im Rahmen der Modelle ist die Beschreibung von "Produkten" von Teilbereichen der kommunalen Verwaltung. Nach Berichten für den Bereich Soziales, Jugend, Sport, Gesundheit und Lastenausgleich (KGSt 1995), den Bereich Räumliche Nutzungen, Bau, Kommunale Immobilien und Umweltschutz (KGSt 1996), die Dokumentationen des aktuellen Aufgabenstandes, Produktdefinitionen und exemplarischen Beschreibungen umfassen, den Schulbereich (KGSt 1996) sowie den Bereich Recht, Sicherheit und Ordnung (KGSt 1996) ist in 1997 der KGSt-Bericht für den Kulturbereich erschienen, der unter anderem einen Produktplan für die Volkshochschule als kommunale Weiterbildungseinrichtung enthält.

Die KGSt nennt vor allem drei Anlässe für den Bericht:

• Das Verständnis der Kommunalverwaltung als System von Dienstleistungseinrichtungen ist verstärkt gefordert.
• Qualitätssicherung und zugehörige Verfahren werden breit diskutiert und vermehrt eingefordert.
• In vielen Einrichtungen sind Prozesse der Organisationsentwicklung unter Einschluß interkommunaler Vergleiche eingeleitet.

2.  Die Zusammenarbeit mit dem Volkshochschulbereich

Die Erstellung des Berichts für den Kulturbereich wurde insgesamt von einem Gutachterausschuß als Lenkungsgruppe begleitet. Ihm hat der Vorsitzende des Deutschen Volkshochschul-Verbandes (DVV) angehört. Teilstücke sind von mehreren Facharbeitskreisen erarbeitet worden. 1996 hat die KGSt einen Facharbeitskreis Weiterbildung/Volkshochschule eingerichtet, dem auf Vorschlag des DVV mehrere Volkshochschul-LeiterInnen und DirektorInnen von Volkshochschul-Landesverbänden angehörten. Der Autor war als zuständiger wissenschaftlicher Mitarbeiter des Deutschen Instituts für Erwachsenenbildung (DIE) für die Volkshochschul-Statistik vertreten. Eine Neugestaltung der auf einem KGSt-Bericht von 1973 fußenden Systematik von elf Stoffgebieten zur Erfassung von Veranstaltungen in der Volkshochschul-Statistik sollte nach Möglichkeit mit der Entwicklung einer neuen Produktsystematik synchronisiert werden (s. Abschnitt Volkshochschul-Statistik).

In dem Facharbeitskreis ist es gelungen, einen Vorschlag zur Neufassung von sechs Programmbereichen

1. Politik – Gesellschaft – Umwelt
2. Kultur – Gestalten
3. Gesundheit
4. Sprachen
5. Arbeit – Beruf
6. Grundbildung – Schulabschlüsse

zu erarbeiten, der einerseits die Zustimmung der zuständigen DVV-Gremien fand, andererseits von der KGSt als Produktsystematik für eine Produktgruppe "Veranstaltungen" des Produktplans Volkshochschule übernommen wurde. Damit ist für die Einrichtungen, deren Kommunen sich an dem Produktplan für den Kulturbereich der KGSt orientieren wollen, Mehrarbeit durch Auseinanderklaffen von Systematiken in Berichtssystemen vermieden.

3.  Der Produktplan

Kennzeichnend für das neue Steuerungsmodell sieht die KGSt die Umstellung auf eine ziel- bzw. ergebnisorientierte Steuerung der Verwaltung. Dafür sind Produktbeschreibungen notwendiges Instrument. "... Produkte ... stellen den Bezugspunkt für die Entwicklung, Vereinbarung, Umsetzung der Fachplanung sowie für die Transparenz der Zielsetzung dar, d.h. die Abbildung und Interpretation der gesteckten und operationalisierten Ziele, die Zuordnung von Kosten und Erlösen und die eindeutige Verantwortung für die erstellten Ergebnisse. Die Produkte sind damit ein Instrument zielorientierter Steuerung und bereiten den Weg von der Kulturverwaltung zum Kulturmanagement."

Produktpläne sollen jede Stelle oder Person, die Verantwortung für einen (Teil-)Bereich in der Kulturverwaltung trägt, bei der Beantwortung der Leitfragen zur Steuerung unterstützen:

"Was sind die strategischen Ziele und Aufgaben?

• Wer ist die Zielgruppe?
• Bieten wir die richtigen Leistungen an?
• Erreichen die Leistungen ihr Ziel?
• Stimmt die Qualität der Leistungen?
• Stimmt die Quantität der Leistungen?
• Wie hoch sind die Kosten der Leistungserbringung?
• Wie können die Leistungen finanziert werden?
• Werden die Leistungen rechtmäßig und wirtschaftlich erbracht?
• Wie kann den Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger noch besser entsprochen werden?
• Ist die Leistungserbringung ausreichend flexibel?
• Werden die Fähigkeiten und die Verantwortungsbereitschaft der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ausreichend genutzt und gefördert?"

Der KGSt-Berichtsentwurf betont, daß ein Produktplan nur die Grundlage für outputorientierte Verfahren und Regelungen als Basis für output-orientierte Steuerung ist, aber noch nicht gleichbedeutend mit der Steuerung selbst.

3.1  Die Systematik des Produktplans

Der Produktplan für den Gesamtbereich Kultur unterscheidet die Produktbereiche

1. Kulturamt/Kulturbüro
2. Bibliothek
3. Volkshochschule
4. Musikschule
5. Museum
6. Theater und kommunale Orchester
7. Archiv
8. (Jugend-)Kunstschule und kulturpädagogische Einrichtung
9. Bürgerhaus und Kulturzentrum.

Die Beschreibung der Produkte folgt für jeden Produktbereich der gleichen Grobstruktur. In wenigen (je nach Produktbereich bis zu sechs) Produktgruppen werden Produkte zusammengefaßt, die entweder aus Bürgersicht oder aus politisch-strategischer Sicht eng zusammenhängen. Für Volkshochschulen werden folgende drei Produktgruppen unterschieden:

• Veranstaltungen (offen angeboten)
• Auftrags- und Vertragsmaßnahmen
• Besondere Dienstleistungen.

Innerhalb der Produktgruppen sind jeweils gruppenspezifisch Produkte definiert. Auf Einzelleistungen als kleinste Einheit von Arbeitsergebnissen innerhalb der Produkte geht der Produktplan nicht ein. Produkte sind offensichtlich das feinste Raster, auf dem Kontrakte zwischen Politik und Verwaltung basieren sollen. Für die Volkshochschule werden lediglich zur ersten (offen angebotene Veranstaltungen) und zur dritten Produktgruppe (Besondere Dienstleistungen) Produkte formuliert bzw. einige Produktbeispiele aufgelistet.

Produktgruppe Veranstaltungen:

1. Politik – Gesellschaft – Umwelt
2. Kultur – Gestalten
3. Gesundheit
4. Sprachen
5. Arbeit – Beruf
6. Grundbildung – Schulabschlüsse

Im Rahmen der Produktbeschreibungen empfiehlt die KGSt, die Veranstaltungsformen

• Kurse/Seminare/Lehrgänge
• Einzelveranstaltungen
• Studienfahrten/-reisen

zu unterscheiden. Ein Grund dafür, daß dies erst eine Gliederungsebene tiefer geschehen soll und nicht die Veranstaltungsformen selbst als Produkte gelten ist, daß es sich bei Veranstaltungsformen um keine inhaltliche Kategorie handelt, die die Bürgersicht oder den politischen Gestaltungswillen miteinbezieht. Dafür spricht außerdem, daß im Bereich Veranstaltungen über 95 % der Leistungen (gemessen in durchgeführten Unterrichtsstunden) mit nur einer Veranstaltungsform (a) erbracht wird. Dies bietet wenig griffige Ansätze für eine inhaltlich begründete Steuerung.

Produktgruppe Auftrags-/Vertragsmaßnahmen (ohne Differenzierung)

Produktgruppe Besondere Dienstleistungen (mit Produktbeispielen):

• Ausstellungen
• Kommunales Kino
• Überlassung von Räumen
• Projekte
• kursunabhängige Prüfungen/Zertifikate
• kursunabhängige Bildungs- und Weiterbildungsberatung
• Caféteria
• Kinderbetreuung
• "Selbstlernzentren"
• "Übungsfirmen".

3.2  Die Produktbeschreibung

Im Rahmen der Systematik des Produktplans ist jedes Produkt eindeutig einer zum Produktbereich Volkshochschule gehörigen Produktgruppe zugeordnet. Der KGSt-Bericht nennt, was zu einer Identifikation und Beschreibung notwendig ist.

Zur Identifikation eines Produkts gehört in der Ausführung die eindeutige Benennung von in der Verwaltung für die Erreichung der Leistungs- und Finanzziele Verantwortlichen. Als wesentliche Merkmale für eine Produktbeschreibung sieht die KGSt

• die Produktdefinition
• den Leistungsumfang
• Angaben zu Finanzen/Budget
• weitere Daten zur Quantität, Qualität und Zielerreichung
• weitere Erläuterungen.

Bei der Definition eines Produkt steht neben einer Kurzbeschreibung, der Benennung der rechtlichen Auftragsgrundlage sowie der Benennung einer Zielgruppe die Festlegung der Ziele im Mittelpunkt. Die Konkretisierung soll so weit gehen, daß die Zielbeschreibung handlungsanleitend wird und die Beeinflußbarkeit durch den/die Verantwortlichen erkennbar wird. Die Zielerreichung soll schließlich unter quantitativen und qualitativen Aspekten meßbar bzw. einschätzbar sein. Dazu dienen Kennzahlen bzw. Indikatoren.

Im Sinne des KGSt-Berichts muß zu den Produktzielen mindestens eine Kennzahl genannt sein. Kennzahlen dienen also zur Feststellung der Zielerreichung oder ihres Ausmaßes unter quantitativen Aspekten. Das Verhältnis zwischen quantitativen und qualitativen Aspekten wird nicht eigens angesprochen. Vor einer Reduktion auf quantitative Aspekte wird nicht gewarnt. Eine Mindestanforderung wie bei Kennzahlen wird für Indikatoren zur Einschätzung qualitativer Aspekte jedenfalls nicht formuliert.

Von Kennzahlen wird weitergehend gefordert, daß sie möglichst Wirkungen beschreiben. Wenn diese nicht zu ermitteln sind, sollten sich Kennzahlen zumindest auf Ergebnisse der Arbeit oder allenfalls auf die Prozeßgestaltung beziehen.

Die Leistungsbeschreibung im Rahmen eines Berichtssystem soll neben dem Berichtsjahr auch die Angaben für zwei vorangegangene Jahre enthalten. Zur Beurteilung der Entwicklung stehen immer Angaben für drei aufeinanderfolgende Jahre zur Verfügung. Dies gilt ebenso für den Finanzierungsbereich mit Angaben zu den Kostenarten, Einnahmearten, Salden sowie Investitionen.

Vorschläge für Kennzahlen und Indikatoren sind im KGSt-Bericht getrennt von den Zielen in einem eigenen Abschnitt gesammelt. Die streng baumartige Systematik mit der Kette "Produktbereich – Produktgruppe – Produkt – Ziel – Kennzahl/Indikator" wird hier verlassen. Offensichtlich sind die Schwierigkeiten der Zuordnung von Kennzahlen zu Zielen bekannt, so daß empfohlen wird, "örtlich" darüber zu entscheiden.

3.3  Produkt "Sprachen" als Beispiel

In dem Produktplan für kommunale Volkshochschulen ist die Systematik einer Produktbeschreibung exemplarisch für das Produkt "Veranstaltungen – Sprachen" im Sinne eines Vorschlags ausgeführt.

Es fällt dabei auf,

• daß in der Produktdefinition auf die Formulierung von Zielen verzichtet wird und nur Beispiele von Kennzahlen zur quantitativen, nicht von Indikatoren zur qualitativen Beschreibung einer Zielerreichung genannt werden;
• daß die Nennung der ausschließlich quantitativen Merkmale in den Abschnitten zur Finanzierung und den "Weiteren Daten" als systematisches Kategoriensystem für Ziele betrachtet wird.

Damit wird die Priorität von Zielen vor Indikatoren und Kennzahlen aufgehoben: "Ziele sind, was mit Kennzahlen beschrieben werden kann." Aus Sicht der Einrichtungen käme es vermehrt darauf an, auch für komplexe Ziele, die sich der rein quantitativen Beschreibung durch Verdichtung auf eine oder mehrere Kennzahlen entziehen, über glaubwürdige Verfahren zu verfügen, systematisch und transparent das Ausmaß der Zielerreichung feststellen zu können;

• daß, obwohl die genannten quantitativen Merkmale als Basis für den Kontrakt zwischen Verwaltung und Politik auf lokaler Ebene ausgewählt sind, der Großteil der quantitativen Merkmale bereits auf Bundesebene von allen Volkshochschulen erhoben wird.

Insofern stellt sich für den Volkshochschul-Bereich vor allem zwei Fragen:

1. Wie muß der unter vorwiegend quantitativ meßbaren Gesichtspunkten gestaltete Produktplan mit handlungsorientierten Zielen, deren Erreichung mit Hilfe von Indikatoren qualitativ einschätzbar ist, angereichert werden?
2. Wie kann die Volkshochschul-Statistik für die lokalen Bedürfnisse im Zusammenhang mit dem Produktplan nutzbar gemacht werden?

3.4  Zur Umsetzung vor Ort

Der KGSt-Bericht betont den Leitfadencharakter seines Berichts, der nicht die örtliche Diskussion ersetzen kann: "...sind die exemplarischen Produktbeschreibungen der KGSt als Anregungen und Diskussionsgrundlage und nicht als Kopiervorlage zu verstehen". Einer Umsetzung muß die Grundsatzentscheidung der kommunalen Verwaltungsführung vorausgehen, "im Rahmen eines Gesamtkonzepts zur Einführung des Neuen Steuerungsmodells eine output-orientiert Steuerung einführen zu wollen". Die KGSt empfiehlt eine "flächendeckende" Einführung outputorientierter Steuerung für den gesamten Verwaltungsbereich. Bei einem schrittweisen Vorgehen sollte zumindest ein Amt/ein Institut, z.B. die Volkshochschule, als kleinste Einheit ausgewählt werden.

Die Einführung outputorientierter Steuerung wird insgesamt als Projekt aufgefaßt. Die KGSt erinnert in diesem Zusammenhang an Grundsätze des Projektmanagements mit der Notwendigkeit einer Maßnahmen- und Zeitplanung zu Beginn des Projekts. Den Phasen Erstellung von Produktplänen und Produktbeschreibung müssen weitere Phasen folgen:

1. Erstellung Produktpläne
2. Produktbeschreibungen
3. Organisation der Datenerhebung und -verarbeitung
4. Einführung der Kostenrechnung
5. Ausrichtung der Budgetierung auf Produkte
6. Einrichtung eines Controling
7. Aufbau eines outputorientierten Berichtswesens.

Für die ersten beiden Phasen stellt sich die KGSt in einem Verwaltungsbereich folgenden Ablauf vor:
vorausgeht die Entscheidung für eine outputorientierte Steuerung.

1. Bildung einer Lenkungsgruppe "Produkte"
2. Entwicklung von Produktplänen durch Projektgruppen
3. Abstimmung der Produktpläne durch die Lenkungsgruppe und Überarbeitung durch die Projektgruppen
4. Entwicklung exemplarischer Produktbeschreibungen durch Projektgruppen und Qualitätskontrolle durch Lenkungsgruppe
5. Flächendeckende Entwicklung von Produktbeschreibungen durch Projektgruppen
6. Abstimmung der Produktbeschreibungen durch die Lenkungsgruppe und Überarbeitung durch Projektgruppen.

Daran kann sich anschließen: Aufbau outputorientierter Steuerung auf der Grundlage der Produktpläne und Produktbeschreibungen.

Vor allem bei den Ausführungen zum 2. Schritt betont der KGSt-Bericht die Notwendigkeit örtlicher Anpassungen seines "Standard-Produktplans" sowie die Beteiligung der Mitarbeitenden, insbesondere des Personalrats.

Klaus Pehl: Der Produktplan Volkshochschule der KGSt. Online im Internet – URL: http://www.die-frankfurt.de/esprid/dokumente/doc-1997/pehl97_02.htm
Dokument aus dem Internet-Service des Deutschen Instituts für Erwachsenenbildung e. V. – http://www.die-frankfurt.de/esprid