Klaus Pehl Februar 1998

Städte in Zahlen

13.  Volkshochschulen

Die 1010 Volkshochschulen in der Bundesrepublik Deutschland 1996 sind die kommunalen Weiterbildungseinrichtungen für Erwachsene. Auch bei dem Drittel der Volkshochschulen in privater Trägerschaft (vor allem in Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg und Bayern) handelt es sich um quasi-kommunale Einrichtungen, da die Kommunen in den Vereinen (325) bzw. GmbHs (4) zu den maßgebenden Mitgliedern bzw. Gesellschaftern gehören. Das Angebot der Volkshochschulen ist sowohl bezüglich der Veranstaltungsformen (in erster Linie Kurse und Lehrgänge, aber auch Seminare, Workshops, Einzelveranstaltungen, Vortragsreihen, Studienfahrten, Exkursionen und Studienreisen) als auch bezüglich der Zeitorganisationsformen (häufig Abendkurse, aber auch verstärkt Tageskurse, Wochenendseminare, Wochenkurse oder Mischformen) vielfältig. Es umfaßt das gesamte Spektrum von Weiterbildungsinhalten und weist neben beruflicher Bildung einen großen Anteil an Fremdsprachenbildung, kultureller Bildung und eher allgemeiner Bildung aus. Damit richten sich die Volkshochschulen an der vielschichtigen Bedarfslage der Bevölkerung in ihren jeweiligen Versorgungsgebieten aus. Als Leitprinzipien gelten Offenheit, Kommunalität und Pluralität. Die Offenheit schließt auch ein Eingehen auf die besonderen Belange verschiedener Zielgruppen in einem breiten methodischen Spektrum ein. Durch dezentrale Verteilung des Angebots in den jeweiligen Versorgungsgebieten mittels Außenstellen bemühen sich Volkshochschulen um möglichst große Ortsnähe der Veranstaltungen. Dem Status der Volkshochschulen als öffentlich verantwortete Weiterbildungseinrichtungen entspricht ihre Finanzierung aus eigenen Einnahmen, Zuschüssen der Länder und Zuwendungen der Kommunen.

Die Volkshochschulen sind die einzigen Einrichtungen der Erwachsenenbildung, die ein weitgehend flächendeckendes Angebot vorhalten und insbesondere durch regional arbeitende Einrichtungen in Landkreisen eine Überwindung des Bildungsgefälles zwischen Stadt und Land fördern. Der gegenwärtige Stand ist vor allem durch einen Ausbauschub in den 70er Jahren erreicht worden. Er schließt die zahlreichen Neugründungen von Kreis-Volkshochschulen nach der Gebietsreform in den alten Ländern, einen durch Länderfinanzierung im Zuge verschiedener neuer Erwachsenenbildungsgesetze unterstützten Personalausbau im pädagogischen Planungsbereich sowie gleichzeitig eine starke Erweiterung des Programmangebots ein.

Die Volkshochschulen stellen bei der allgemeinen Weiterbildung mit 28% bzw. 27% 1994 die Trägergruppe mit dem größten Weiterbildungsvolumen bzw. den meisten Teilnahmefällen dar [1]. Sie sind nicht die einzigen öffentlich geförderten Anbieter der Erwachsenen-/Weiterbildung. So waren z.B. in Nordrhein-Westfalen neben 138 Volkshochschulen (1994) 368 nach dem Erwachsenenbildungsgesetz NW anerkannte Weiterbildungseinrichtungen mit Landesförderung tätig. Neben privaten Einrichtungen der Erwachsenenbildung tragen bundesweit vor allem die Kirchen, (Wohlfahrts-)Verbände, Gewerkschaften, Stiftungen und politische Parteien weitere Einrichtungen mit Schwerpunkt allgemeine Weiterbildung. Lokal konkurrieren Einrichtungen mit Volkshochschulen in Teilbereichen, kooperieren aber gleichzeitig mit ihnen in anderen Segmenten.

Da die Volkshochschulen für alle Bevölkerungsgruppen Weiterbildung anbieten, richtet sich das Spektrum der Stoffgebiete und Themenfelder sowohl nach den Weiterbildungsbedürfnissen der Teilnehmenden als auch nach den gesellschaftlich, wirtschaftlich und sozial erkennbaren Weiterbildungsbedarfen. In der Praxis realisiert sich das Angebot in den Programmbereichen Politik-Gesellschaft-Umwelt, Kultur-Gestalten, Gesundheit, Sprachen, Arbeit-Beruf und Grundbildung-Schulabschlüsse [2]. Da die Angebote nicht an vorgegebene staatliche Curricula bzw. Richtlinien gebunden sind, ist es Volkshochschulen möglich, relativ schnell und flexibel auf neue Themen und Bedarfe zu reagieren. Dabei wird in einzelnen Themenbereichen berufsorientierte Weiterbildung angeboten, auch mit der Möglichkeit, Qualifikationen zu erwerben und mit Zertifikaten nachzuweisen. Volkshochschulen vermitteln heute verstärkt Basisqualifikationen für die Nutzung und das Verständnis moderner Informations- und Kommunikationstechnik. Aber auch die Hinwendung zu bestimmten Zielgruppen wie z.B. Analphabeten, Ausländer oder Arbeitslose gehört ebenso zum Angebotsprofil wie Frauenbildung oder Altersbildung.

Grundlage des hier verwendeten Datenmaterials bilden die Daten, die aus der jährlichen Erhebung zur Volkshochschul-Statistik [3] des Deutschen Volkshochschul-Verbandes (DVV), durchgeführt vom Deutschen Institut für Erwachsenenbildung (DIE), für das Statistische Jahrbuch der Gemeinden zur Verfügung gestellt werden. Dadurch kann auf eine eigene Umfrage bei den Volkshochschulen verzichtet werden. Für die vorliegende Auswertung konnte bereits auf die Daten für 1996 zurückgegriffen werden.

13.2  Struktur und Leistungen der Volkshochschulen

In den folgenden Ausführungen werden für die 193 Städte mit mehr als 50.000 Einwohnern in der Bundesrepublik insgesamt 203 Volkshochschulen in 181 Städten nachgewiesen. Das ist nur etwa ein Fünftel der 1.010 Volkshochschulen im Bereich des DVV, jedoch konzentrieren sich dort 44,4% der 14,7 Mio. Unterrichtsstunden der Kurse und Lehrgänge und 42,5% der 6,4 Mio. Kursbelegungen aller Volkshochschulen in Deutschland. In allen 84 Städten über 100.000 Einwohnern ist eine Volkshochschule tätig; in der Städtegruppe unter 100.000 Einwohnern sind lediglich die Städte Arnsberg, Viersen, Konstanz, Bayreuth, Garbsen, Kerpen, St. Augustin, Hürth, Neu-Ulm, Pulheim, Siegen und Sindelfingen nicht eigens ausgewiesen. Sie zählen zu dem Versorgungsgebiet einer regional oder als Gemeindeverbund arbeitenden Volkshochschule mit Sitz in einer Gemeinde unter 50.000 Einwohnern, oder es lagen für deren städtische Volkshochschule 1996 keine Angaben vor.

In Berlin gibt es in allen Stadtbezirken (23) eine Volkshochschule. Häufig haben regional arbeitende Volkshochschulen ihren Sitz in einer Stadt, die auch eine städtische Volkshochschule unterhält. In der Regel handelt es sich um Kreis-Volkshochschulen des zugehörigen (oft gleichnamigen) Landkreises. In diesem Sinne haben in Osnabrück zwei weitere und in den folgenden Städte jeweils eine weitere regional arbeitende Volkshochschulen ihren Sitz: Halle (Saale), Karlsruhe, Augsburg, Rostock, Erfurt, Mainz, Ludwigshafen, Göttingen, Cottbus, Heilbronn, Schwerin, Offenbach (Main), Koblenz, Zwickau, Hildesheim, Kaiserslautern, Trier, Düren, Ludwigsburg, Marburg, Bamberg, Lüneburg, Landshut, Hameln, Fulda, Friedrichshafen, Heidenheim an der Brenz, Gummersbach und Euskirchen. Diese Volkshochschulen sind in dieser Untersuchung, da sie den städtischen Blickwinkel betont, nicht berücksichtigt, da deren Auftrag sich auf ein Versorgungsgebiet außerhalb der jeweiligen Städte bezieht. Mit Sitz in 25 der Städte - 21 davon in Städten unter 100.000 Einwohnern - sind Volkshochschulen mit einem umfassenderen Versorgungsgebiet tätig, d.s. Volkshochschulen für den Kreis oder kommunale Zweckverbände. Sie sind für diese Untersuchung berücksichtigt, da die Stadt ausdrücklich zu ihrem Versorgungsgebiet gehört. Diese nicht eindeutigen Zuordnungen schränken die Vergleichbarkeit zwischen den Einrichtungen ein, weil sich die Einwohnerzahlen nur auf das jeweilige politische Gebiet der Stadt beziehen, die Leistungen aber dem umfassenderen Gebiet mit größeren Einwohnerzahlen zugeordnet sind. Nicht berücksichtigt werden können darüber hinaus die faktischen Weiterbildungspendlerströme über die politischen Grenzen von formal abgegrenzten Versorgungsgebieten hinweg. In vielen Fällen versorgen die Volkshochschulen von Kernstädten faktisch große Teile des Umlands auch dann, wenn im Umland formal eine regional arbeitende Volkshochschule arbeitet. Dies beeinträchtigt eine oberflächliche Vergleichbarkeit ohne Kenntnis der lokalen Verhältnisse von städtischen Volkshochschulen im erheblichen Maße und legt nahe, Vergleiche auf größere Gebiete zu beziehen. Pendlerströme, Zentralität, Regionalität und Bevölkerungsdichte sind Faktoren, die die Bundesanstalt für Landeskunde und Raumordnung in Absprache mit den Bundesländern zur Abgrenzung von Raumordnungsregionen (neugeordnet zum 1.6.1996) berücksichtigt. Deswegen ist hier für einige Darstellungen eine Differenzierung nach der großräumigen Typisierung der 91 Raumordnungsregionen (Siedlungsstrukturtypen) in Deutschland gewählt.

Im Vergleich zu den Angaben für 1990 im Statistischen Jahrbuch der Gemeinden konnten 58 Städte ab 50.000 Einwohner mehr einbezogen werden, davon 26 aus den neuen Ländern und 32 aus den alten Ländern.

Der Befund, daß die Zahl der Teilnahmefälle mit der Einwohnerzahl steigt, kann nicht verwundern: Absolut werden mehr als 50.000 Teilnahmefälle aus den Städten Berlin, Hamburg, München, Köln, Frankfurt (Main), Stuttgart, Mannheim und Heilbronn gemeldet, wobei Berlin und München mehr als 100.000 Teilnehmende aufweisen. Auf dem anderen Ende der Skala haben folgende Städte weniger als 3.000 Teilnehmende: Wismar, Bergkamen, Gotha, Hoyerswerda, Greifswald, Stralsund, Frankfurt (Oder), Dessau und Zwickau. Fast alle diese Städte liegen in den neuen Bundesländern. Abgesehen von den niedrigeren Einwohnerzahlen dieser Städte ist zu bedenken, daß diese Volkshochschulen nach dem Beitritt der neuen Länder grundlegend neue Aufgaben wahrnehmen und sich demnach in einer Aufbauphase befinden.

 

In einem 1975 veröffentlichten Strukturplan [4] ist für Volkshochschulen eine Weiterbildungsdichte von 500 Unterrichtsstunden je 1.000 Einwohner als mittelfristiges Ausbauziel für einen Zeitraum von 12 Jahren genannt. Dies konnten bis 1996 immerhin 74 Volkshochschulen (7,4%) erreichen, darunter auch 11 von 181 Volkshochschulen in Städten über 50.000 Einwohnern, die im Zentrum dieses Abschnitts stehen. Die Weiterbildungsdichte ist Volkshochschulen als Kennzahl also seit langem vertraut und findet als ein Indikator für den erreichten Ausbaugrad Verwendung. Sie ist deshalb besonders geeignet, die mit Kennzahlen prinzipiell verbundene Problematik beispielhaft zu verdeutlichen.

Beziehungszahlen können nicht mehr Information enthalten als die Größen, die in Beziehung gesetzt werden. Bei der Diskussion der Weiterbildungsdichte spielen also die Merkmale Gesamtzahl der in der Volkshochschule durchgeführten Unterrichtsstunden sowie die Einwohnerzahl der Wohnbevölkerung einer Stadt eine Rolle. Der "Störeffekt" durch Weiterbildungspendlerströme über Gebietsgrenzen hinweg wurde bereits herausgestellt. Hinzu kommen für Erwachsenenbildung Besonderheiten in der Altersstruktur der Bevölkerung. Am Beispiel von Bildungsberatungsstellen an Volkshochschulen wird weiterhin deutlich, daß die Leistungen, die sich in Unterrichtsstunden für Lerngruppen umsetzen, häufig - und zwar mit zunehmender Tendenz - nicht das gesamte Leistungsspektrum abdecken. Die Gesamtsumme der Unterrichtsstunden verbirgt darüber hinaus auch Unterschiede in der Mischung von kompakten, mittelfristigen und langfristigen Veranstaltungen, letztere mit zum Teil erheblichen Unterrichtsstundenzahlen für jeweils relativ kleine Gruppen, wie es etwa bei Auftrags- und Vertragsmaßnahmen oder Lehrgängen zum Nachholen von Schulabschüssen der Fall ist. Ausführlicher wird auf solche Probleme in [5] eingegangen. Andererseits bieten die Weiterbildungsdichte oder ihre Varianten auch nützliche Ansätze, vor allem dann, wenn sie auf Teilbereiche mit vergleichsweiser homogenerer Unterrichtsstundenintensität von Veranstaltungen und auf Bevölkerungsteile angewendet werden. Beispiel: Deutschkurse für Ausländer oder genauer für BürgerInnen, deren Muttersprache nicht Deutsch ist.

Vor der tabellarischen Auflistung der volkshochschulweisen Werte für 1996 (es liegen allerdings die Bevölkerungszahlen für 1994 zugrunde) soll auf folgenden Umstand hingewiesen werden: Mehrere Jahrzehnte sind Kerndaten von Volkshochschulen im Statistischen Jahrbuch der Gemeinden [6] aufgelistet worden, ohne daß dies breite Diskussionen ausgelöst hätte. Derzeit wird zurecht befürchtet, daß in der Hochzeit der Einführung outputorientierter Steuerung mit Hilfe von Produktplänen, interkommunalen Vergleichen und Benchmarking sowie Best-Practice-Methoden bei gleichzeitigem starken Einsparungsbestreben der Kommunen jede Zusammenschau von Daten verschiedener Einrichtungen kurzschlüssig mißbraucht werden kann. Industrielle Organisationsentwicklungsverfahren werden häufig ohne wissenschaftliche Fundierung auf Bildungseinrichtungen übertragen. Für statistisch Kundige ist aber offensichtlich, daß Kennzahlen und entsprechende Anordnungen bestenfalls Ausgangspunkt oder Anreiz für gründliche Untersuchungen darstellen und nicht bereits letztgültige Befunde, auf deren Basis politische Entscheidungen verantwortlich getroffen werden können. In diesem Sinne bieten die in der nachfolgenden Tabelle angegebenen Rangzahlen lediglich eine Orientierung über die Vielfalt und Unterschiede zwischen den Volkshochschulen und sollen methodische Probleme bei Vergleichen eher betonen als vertuschen.

13.4  Ressourcen: Hauptberufliches Personal und Finanzierung der Volkshochschulen

1996 werden 47,1% des Etats der in die Untersuchung einbezogenen Volkshochschulen durch Einnahmen gedeckt. 33,2% machen die Teilnahmegebühren und -entgelte, die restlichen 13,9% andere Einnahmen aus anderen Dienstleistungen und maßnahmebezogenen Zuwendungen aus. Die kommunalen Zuschüsse betragen 32,0%, 20,9% sind Landeszuschüsse. 1990 lag der Finanzierungsanteil aus Teilnahmegebühren noch deutlich niedriger.

Die Personalstärken pro Einrichtung schwanken stark um die Durchschnittswerte 11 beim pädagogischen bzw. 9 beim verwaltenden Personal. Daß der Zusammenhang mit der Einwohnerzahl der Stadt genauerer Untersuchungen bedarf, zeigt sich vor allem beim pädagogischen Personal in Agglomerationsräumen mit herausragenden Zentren und verstädterten Räumen mittlerer Dichte mit großen Oberzentren. Insbesondere wäre die Verteilung von hauptberuflichen Weiterbildungslehrern - unter dem Lehrpersonal bei Volkshochschulen nur ein geringer Anteil - sowie befristetes Personal im Zusammenhang mit Auftrags- und Vertragsmaßnahmen zu prüfen. Hinweise gibt die Untersuchung [7].

Insgesamt wurden 1996 rund 805 Mio. DM für die 203 Volkshochschulen in Städten mit 50.000 und mehr Einwohnern ausgegeben; das ist eine Bandbreite von 0,5 bis 52 Mio. DM mit einem Durchschnitt von rund 3,9 Mio. DM je Einrichtung. Der Betrag 2,6 Mio. DM halbiert die Gruppe (Median) der 203 Volkshochschulen. Rund 379,0 Mio. DM sind durch Einnahmen gedeckt. Zwar kann konstatiert werden, daß Volkshochschulen, die als eingetragener Verein organisiert sind, einen deutlich höheren Einnahmeanteil aufweisen. Die Frage, ob hierfür die Art des Rechtsträgers ein einflußreicher Faktor ist oder ob nicht die in diesen Fällen relativ geringere Gemeindegröße stark mitspielt, könnte nur durch weitergehende Untersuchungen erhellt werden.