Klaus Pehl September 1998

Siedlungsstrukturelle Gebietstypen und interregionale/-kommunale Vergleiche

Vergleichen ist eine der elementarsten und am häufig angewendeten Analyseaktivitäten. Es gehört aber zu den allgemeinsten Weisheiten im Umgang mit statistischen Größen, daß Vergleiche prinzipiell nicht auf die Feststellung von Gleichheit aus sein können. Denn das Vermögen, Unterschiede festzustellen, hängt von der Beobachtungsgenauigkeit ab. Wer keine Unterschiede erkennt und Gleichheit feststellt, kann durch erhöhte Beobachtungsgenauigkeit jederzeit unterlaufen werden. Ziel von Vergleichen kann also nur sein, bei verabredeten Beobachtungsniveau zu entscheiden, ob zufällige Unterschiede als vernachlässigbar angesehen oder sie als systematische Unterschiede klassifiziert werden können. Nur in letzterem Fall ergibt sich die spannende Frage nach den Ursachenkomplexen für die Unterschiede. Um nicht unsystematischen Unterschieden aufzusitzen, bemüht man sich im allgemeinen, störende Variabilitäten zwischen den zu vergleichenden Objekten möglichst gering zu halten.

Auf die Problematik von interkommunalen Vergleichen von Weiterbildungseinrichtungen ist eingehend in weiteren Beiträgen hingewiesen (Pehl, Schuldt). Als entscheidender Faktor für vergleichstörende Variabilität zwischen den Kommunen erweisen sich die siedlungsstrukturellen Unterschiede der Versorgungsgebiete der zu vergleichenden Einrichtungen. Hier kann das von Bundesanstalt für Landeskunde und Raumordnung (BfLR) erarbeitete und mit den Bundesländern abgestimmte Analyseraster (1) zwar die Probleme nicht beseitigen, aber entscheidend zur Verbesserung beitragen und vermeiden helfen, daß voreilig siedlungsstrukturell problematische Vergleichsringe geschlossen werden.

Die stärkere Notwendigkeit von Weiterbildungseinrichtungen, in ihrer Region zusammenzuarbeiten, wird die Bedeutung von Vergleichen oberhalb der kommunalen Ebene stärken. Insofern bietet das Analyseraster nicht nur ein Instrumentarium, interkommunale Vergleiche zu verbessern, sondern auch Vergleiche zwischen Regionen zu stützen.

Noch eine eher methodische Anmerkung: dieser Beitrag ist als praktische Hilfe gedacht, bessere Vergleiche zu ermöglichen und ungünstige Vergleiche zu verhindern. Dazu wird eine nicht wenig komplexe Systematik für die konkrete Arbeit vorgestellt. Es ist also vorauszusehen, daß es sich weniger um einen spannenden Lesestoff als um ein in der Arbeit nützliches Hilfsmittel handelt.

Die BfLR unterscheidet für ihr räumliches Analyseraster drei hierarchisch strukturierte Ebenen hinsichtlich siedlungsstruktureller Aspekte (Zentralität, Verdichtung, Lage)

1. Raumordnungsregionen
2. Kreisregionen
3. Gemeinden.

Alle drei Ebenen spielen bei Vergleichen eine Rolle.

Für die gröbste Stufe bilden Pendlerverpflechtungsanalysen die Basis für eine bundesweit vergleichbare Abgrenzung funktionalräumlicher Regionen. In der 1996 durchgeführten durch die Kreisgebietsreformen in den neuen Ländern notwendig gewordene Revision "stellte sich heraus, daß die (sogenannten) Planungsregionen der Länder nach wie vor als pragmatische Annäherung an funktionalräumliche Regionen gelten können" (2). Es sind 97 Raumordnungsregionen festgelegt, deren Abgrenzung bis auf eine Ausnahme (Bremerhaven/Niedersachsen) Ländergrenzen nicht überschreiten. Entscheidend für regionswissenschaftliche Fragestellungen ist, daß die BfLR eine Typisierung der Regionen nach siedlungsstrukturellen Gesichtspunkten in zwei Stufen (Regions-Grundtypen und differenzierte Regionstypen) anbietet.

Unterschieden werden:

Agglomerationsräume: Regionen mit Städten über 300.000 Einwohner (E) oder mit einer Bevölkerungsdichte um oder größer als 300 Einwohner pro Quadratkilometer (E/qkm) (Typ T1)

Darunter:

Hochverdichtete A.: Regionen sowohl mit Städten über 300.000 E als auch einer Dichte im Umland über 300 E/qkm (Typ R1; typisches Beispiel einer polyzentrisch geprägten Agglomeration Region Rhein-Ruhr)

A. mit herausragenden Zentren: Regionen mit Städten über 300.000 E und Umlanddichte unter 300 E/qkm (Typ R2; typisch für ein solches starkes Kern-Umland-Gefälle sind die Stadtstaaten und ihr Umland, einige Städte über 500.000 E und ihr Umland, aber auch die Region Aachen und Chemnitz)

Verstädterte Räume: Regionen mit Städten über 100.000 E bei einer Mindestdichte im Umland von 100 E/qkm oder mit einer Bevölkerungsdichte über 150 E/qkm (Typ T2)

Darunter:

V.R. höherer Dichte: Regionen mit einer Bevölkerungsdichte über 200 E/qkm (Typ R3; solche Regionen weisen in der Regel ein großstädtisches Zentrum auf wie die Region Münster oder liegen in der Nachbarschaft solcher Zentren wie die Region Ostwürttemberg)

V.R. mittlerer Dichte mit großen Oberzentren: Regionen mit Dichte zwischen 150 und 200 E/qkm und großstädtischem Zentrum über 100.000 E (Typ R4; die Großstadt ist das Entscheidende, auch wenn das Umland bei einer Mindesdichte von 100 E/qkm relativ dünn besiedelt ist wie in der Region Mittleres Mecklenburg mit Rostock)

V.R. mittlerer Dichte ohne große Oberzentren: Regionen mit Dichte zwischen 150 und 200 E/qkm ohne großstädtisches Zentrum über 100.000 E (Typ R5, zum Beispiel die Region Mittelhessen)

Ländliche Räume: Regionen entweder ohne Städte über 100.000 E und einer Bevölkerungsdichte unter 150 E/qkm oder mit einer Stadt über 100.000 E, aber insgesamt einer Bevölkerungsdichte um oder unter 100 E/qkm (Typ T3)

Darunter:

L.R. höherer Dichte: Regionen mit einer Bevölkerungsdichte über 100 E/qkm (Typ R6, in der Regel mit bedeutsamen Zentrum wie die Region Osthessen um Fulda)

L.R. geringerer Dichte: Regionen mit einer Dichte unter 100 E/qkm (Typ R7, zum Beispiel die Region Oderland-Spree)

Die Systematik der Kreisregionen setzt das großräumige Analyseraster der Raumordnungsregionen in der nächsten Stufe als kleinräumiges Analyseraster fort. Gäbe es nicht die Problematik, daß Stadtkreise (= kreisfreie Gemeinden) in verschiedenen Bundesländern in der Einwohnerzahl stark voneinander abweichen, könnten die kleinräumigen Einheiten identisch mit den politischen Gebieten Stadt- bzw. Landkreisen sein. Der Situation von Weiterbildungseinrichtungen mit ihrer "grenzüberschreitenden" Nutzung kommt sehr entgegen, daß die Systematik der BfLR kreisfreie Städte unter 100.000 dem Kreis siedlungsstrukturell ähnlichsten Kreis im Umland "zuschlägt" und diese Gebilde zu Kreisregionen zusammenfaßt. Die BfLR unterscheidet ### Kreisregionen und bietet eine Typisierung, die sich hierarchisch in die großräumige Typisierung der Regionen einfügt. Da es allein unter den 1006 Volkshochschulen 1996 241 regionalarbeitende Volkshochschulen gab, davon 189 Kreis-Volkshochschulen, ist diese Gliederungsstufe bereits für Vergleiche zwischen Einrichtungen wichtig.

Unterschieden werden Kreisregionen:

in Agglomerationsräumen

Kernstädte: Kreisfreie Städte über 100.000 E (Typ K1, Beispiel Stadtkreis Frankfurt am Main in der Region Rhein-Main)

Hochverdichtete Kreise: mit einer Bevölkerungsdichte ab 300 E/qkm (Typ K2, Beispiel Kreis Gütersloh in der Region Bielefeld)

Verdichtete Kreise: mit einer Bevölkerungsdichte ab 150 E/qkm (Typ K3, Beispiel Mittlerer Ergebirgskreis in der Region Chemnitz-Erzgebirge)

Ländliche Kreise: Kreise und Kreisregionen (also evtl. Kreise incl. einer kreisfreien Stadt unter 100.000 E) mit einer Bevölkerungsdichte unter 150 E/qkm (Typ K4, Beispiel Kreis Dahme-Spreewald in der Region Lausitz-Spreewald)

in verstädterten Räumen:

Kernstädte: Kreisfreie Städte über 100.000 E (Typ K5, Beispiel Stadtkreis Kiel in der Region Schleswig-Holstein-Mitte)

Verdichtete Kreise: Kreise und Kreisregionen mit einer Bevölkerungsdichte ab 150 E/qkm (Typ K6, Beispiel Kreis Gotha in der Region Mittelthüringen)

Ländliche Kreise: Kreise und Kreisregionen mit einer Bevölkerungsdichte unter 150 E/qkm (Typ K7, Beispiel Kreis Waldeck-Frankenberg in der Region Nordhessen)

in ländlichen Räumen:

L.R. höherer Dichte: Kreise und Kreisregionen mit einer Bevölkerungsdichte ab 100 E/qkm (Typ K8, Beispiel Kreis Hof in der Region Oberfranken-Ost)

L.R. geringerer Dichte: Kreise und Kreisregionen mit einer Bevölkerungsdichte unter 100 E/qkm (Typ K9, Beispiel Kreis Nordfriesland in der Region Schleswig-Holstein-Nord)

Die folgende Abbildung zeigt die Verteilung der 1006 Volkshochschulen 1996 nach ihrem Kreistyp.

Die Systematik der Gemeinden setzt das Analyseraster für die Kreisregionen in der letzten Stufe (Abschnitt 2.2) fort (3). Gäbe es nicht die Problematik, daß Gebietsreformen in einigen Bundesländern zu sehr großen Gemeinden führten, in einigen Ländern (etwa in Rheinland-Pfalz und weitgehend auch in den neuen Ländern) relativ kleine Gemeinden erhalten blieben, müßten nur die politischen Gebiete (kreisfreie oder kreisgebundene) Gemeinden beachtet werden. Die Verwendung von Verwaltungsgemeinschaften als Zwischenebenen zwischen Gemeinden und Kreisen sichert aber bundesweite Vergleichsmöglichkeiten. In der letzten Stufe wird mit Ausnahme von Kernstädten nur zwischen Gemeinden mit Ober-/Mittelzentrumsfunktion und anderen unterschieden. Die siedlungsstrukturelle Typisierung von Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften sichert eine Vergleichsbasis für gemeindeweise arbeitenden Weiterbildungseinrichtungen wie beispielsweise 1996 für 741 von 1006 VHS.

Unterschieden werden Gemeinden:

in Agglomerationsräumen

als Kernstädte

ab 500.000 E (Typ G1, Beispiel Hannover)

bis unter 500.000 E Typ G2, Beispiel Krefeld)

in hochverdichteten Kreisen

Oberzentrum/Mittelzentrum (Typ G3, Beispiel Pinneberg)

Sonstige (Typ G4, Beispiel Plochingen)

in verdichteten Kreisen

Oberzentrum/Mittelzentrum (Typ G5, Beispiel Radebeul)

Sonstige (Typ G5, Beispiel Oerlinghausen)

in ländlichen Kreisen

Oberzentrum/Mittelzentrum (Typ G7, Beispiel Frankfurt (Oder))

Sonstige (Typ G8, Beispiel Vorwerk)

in verstädterten Räumen:

als Kernstädte (Typ G9, Beispiel Kassel)

in verdichteten Kreisen

Oberzentrum/Mittelzentrum (Typ G10, Beispiel Göttingen)

Sonstige (Typ G11, Beispiel Friedland)

in ländlichen Kreisen

Oberzentrum/Mittelzentrum (Typ G12, Beispiel Sigmaringen)

Sonstige (Typ G13, Beispiel Neumarkt Opf.)

in ländlichen Räumen:

in L.R. höherer Dichte (verdichtet)

Oberzentrum/Mittelzentrum (Typ G14, Beispiel Rothenburg o.d.T.)

Sonstige (Typ G15, Beispiel Trierweiler)

in L.R. geringerer Dichte (ländlich)

Oberzentrum/Mittelzentrum (Typ G16, Beispiel Tirschenreuth)

Sonstige (Typ G17, Beispiel Köthen)

Während das Analyseraster der BfLR besser "top-down", also vom umfassenderen Gebiet zum Teilgebiet, verstanden wird, interessiert aus Sicht der Weiterbildungseinrichtung eher "bottom-up", welche siedlungsstrukturelle Eigenschaften ihr Versorgungsgebiet aufweist. Für Vergleiche zwischen Einrichtungen gilt die Aufforderung, die Auswahl auf siedlungsstrukturell gleiche Typen zu beschränken. Nur dann ist eine variabilitätssenkende Wirkung zu erwarten. Das kann leider unter Umständen zur Folge haben, daß innerhalb eines Bundeslandes mit dem gleichen Erwachsenenbildungsgesetz - ein weiteres variabilitätssenkendes Merkmal - keine vergleichbare Einrichtung zu finden ist.

Für interkommunale Verleiche muß die dritte Stufe der Typisierung herangezogen werden. Die Alternativen sind von der feinsten zur gröbsten Stufe:

Kernstadt ab 100 TE

ab 500 TE - Kernstadt in Agglomerationsraum (Typ G1)

unter 500 TE

Kernstadt in Agglomerationsraum (Typ G2)

Kernstadt in verstädtertem Raum (Typ G9)

Ober-/Mittelzentrum

in hochverdichtetem Kreis - in Agglomerationsraum (Typ G3)

in verdichtetem Kreis

in Agglomerationsraum (Typ G5)

in verstädtertem Raum (Typ G10)

in ländlichem Kreis

in Agglomerationsraum (Typ G7)

in verstädtertem Raum (Typ G12)

in ländlichem Raum

höhere Dichte (Typ G14)

geringere Dichte (Typ G16)

sonstige Gemeinde

in hochverdichtetem Kreis - in Agglomerationsraum (Typ G4)

in verdichtetem Kreis

in Agglomerationsraum (Typ G6)

in verstädtertem Raum (Typ G11)

in ländlichem Kreis

in Agglomerationsraum (Typ G8)

in verstädtertem Raum (Typ G13)

in ländlichem Raum

höhere Dichte (Typ G15)

geringere Dichte (Typ G17)

Es handelt sich um die Weiterbildungseinrichtung eines Verbunds von Gemeinden. In den einfacheren Fällen gehören alle Gemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft an, die von der BfLR eigens klassifiziert ist, oder alle Gemeinden des Zweckverbandes gehören dem gleichen Gemeindetyp an (zum Beispiel VHS-Zweckverband Witten-Wetter-Herdecke). Dann läßt sich dem Verbund in eindeutiger Weise ein Typ der dritten Stufe wie im Abschnitt 3.1 zuordnen. In allen anderen Fällen treten gemischte Typen auf, die das Aufspüren von siedlungsstrukturell vergleichbaren Einrichtungen erschweren.

In den einfachen Fällen versorgt eine regional arbeitende Weiterbildungseinrichtung die Bevölkerung eines Kreises, ohne daß Einrichtungen von kreisfreien Gemeinden unter 100 TE in der Nachbarschaft (Kreisregionen) oder Einrichtungen von kreisgebundenen Gemeinden im Kreis das Versorgungsgebiet "beeinträchtigen". Dann kann die BfLR-Typisierung der zweiten Stufe herangezogen werden:

Hochverdichteter Kreis - in Agglomerationsraum (Typ K2)

Verdichteter Kreis

in Agglomerationsraum (Typ K3)

in verstädtertem Raum (Typ K6)

Ländlicher Kreis

in Agglomerationsraum (Typ K4)

in verstädtertem Raum (Typ K7)

in ländlichem Raum

höhere Dichte (Typ K8)

geringere Dichte (Typ K9)

In den komplexeren Fällen der Kreisregionen (Verbund einer kreisfreien Stadt unter 100 TE mit einem benachbarten Kreis) oder bei Kreiseinrichtungen mit umgebenen Gemeindeeinrichtungen können sich Vergleiche nur auf einrichtungsübergreifende Einheiten beziehen. Das bedeutet, vor einem Vergleich sind die summierbaren Merkmale aller Einrichtungen eines Kreises oder einer Kreisregion trägerübergreifend zusammenzufassen, damit siedlungsstrukturell ähnliche Gebiete für Vergleiche aufgesucht werden können.

Am Beispiel von Volkshochschulen sind kreisübergreifende Einrichtungen, die Kreisregionen entsprechen bekannt (Coburg Stadt und Land, Stadt Uelzen/Kreis Lüchow-Dannenberg).

Mit einer Zusammenstellung von siedlungsstrukturell ähnlichen Volkshochschulen reduziert sich aus der Sicht einzelner Einrichtungen die Auswahl für Vergleiche erheblich. Das Beispiel Hessen ist gewählt, weil hier im Rahmen der Erwachsenenbildung als kommunale Pflichtaufgabe jeder der 5 Stadtkreise und alle 21 Landkreise eine Volkshochschule unterhalten. Allerdings sind in 7 kreisgebundenen Gemeinden selbständige Volkshochschulen eingerichtet.

Es verbleiben als mögliche Vergleichsringe die

• 4 Landkreise Kreis Bergstraße (Starkenburg) - Kreis Darmstadt-Dieburg (Starkenburg) - Main-Taunus-Kreis (Rhein-Main) - Kreis Offenbach (Rhein - Main) als hochverdichtete Kreise in den benachbarten Agglomerationsräumen Starkenburk bzw. Rhein-Main
• die 3 Landkreise Odenwaldkreis (Starkenburg) - Rheingau-Taunus-Kreis (Rhein-Main) - Wetteraukreis (Rhein-Main) als verdichtete Kreise in den benachbarten Agglomerationsräumen Starkenburk bzw. Rhein-Main
• mit Einschränkungen die 2 Landkreise Kreis Limburg-Weilburg - Kreis Kassel als verdichtete Kreise in den verstädterten Räumen Mittelhessen (ohne großes Oberzentrum) und Nordhessen (mit großem Oberzentrum Kassel)
• mit Einschränkungen die 4 Landkreise Vogelsbergkreis (Mittelhessen) - Schwalm-Eder-Kreis (Nordhessen) - Kreis Waldeck-Frankenberg (Nordhessen) - Werra-Meißner-Kreis (Nordhessen) als ländliche Kreise in den verstädterten Räumen Mittelhessen (ohne großes Oberzentrum) und Nordhessen (mit großem Oberzentrum Kassel)

und die

• 3 Stadtkreise Darmstadt, Offenbach, Wiesbaden als Kernstädte unter 500 TE im Agglomerationsraum Rhein-Main.

Zusammengefaßt können 5 Vergleichsringe mit jeweils 2 bis 4 Volkshochschulen, zusammen 16 der 33 Volkshochschulen, gebildet werden. Alle weiteren Möglichkeiten setzen bereits auf volkshochschulübergreifende Verbünden voraus wie

• die 2 Verbünde aus Kreis-Volkshochschule und städtischer Volkshochschule im Kreis Groß-Gerau mit Rüsselsheim bzw. Hochtaunuskreis mit Bad Homburg als hochverdichtete Kreise in den benachbarten Agglomerationsräumen Starkenburk bzw. Rhein-Main
• die 3 Verbünde aus Kreis-Volkshochschule und städtischer Volkshochschule im Kreis Gießen mit der Stadt Gießen bzw. im Lahn-Dill-Kreis mit Wetzlar sowie im Kreis Marburg-Biedenkopf mit der Stadt Marburg als verdichtete Kreise im verstädterten Raum Mittelhessen.

Damit wären weitere 10 hessische Volkshochschulen umfaßt. 7 hessische Volkshochschulen, u.a. alle drei der Region Osthessen, entziehen sich einem Vergleich innerhalb des gleichen Bundeslands.

Auffallend ist in dem hessischen Beispiel, daß die Vergleichsringe überwiegend aus benachbarten Einrichtungen stammen. Hier prägt offensichtlich die weitgehende geographische Trennung der Regionstypen. Auffallend ist weiterhin die, gemessen an der Gesamtzahl von 33 Volkshochschulen, hohe Zahl von Vergleichsringen mit niedriger Beteiligungsziffer von höchstens vier Einrichtungen.

Eine weitergehende Analyse würde zeigen, ob dieser Befund sich auch in solchen Bundesländern wiederfindet, in denen die Versorgungsgebiete der Volkshochschulen eine vergleichbare Verteilung bezüglich der Bevölkerungszahl aufweist. Es ist zu vermuten, daß sich in Bundesländern mit vielen kleinen Versorgungsgebieten entsprechend die Zahl der beteiligten Einrichtungen in den Vergleichsringen erhöht, aber das Verhältnis zwischen der Gesamtzahl der Kreise und der Zahl der möglichen Vergleichsringe nur von der Homogenität der Regions- und Kreistypen abhängt.

(1) Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung: Neuabgrenzung von Raumordnungsregionen nach den Gebietsreformen in den neuen Bundesländern. 5/1996 Arbeitspapiere. Bonn 1996

(2) Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung: Siedlungsstrukturelle Regions- und Kreistypen 1996. Informationsmaterial Februar 1997

(3) Böltken, Ferdinand: Neue siedlungsstrukturelle Gemeindetypen für die Raumbeobachtung. In: Mitteilungen und Informationen der BfLR 3/97. Bonn 1997

Klaus Pehl: Siedlungsstrukturelle Gebietstypen und interregionale/-kommunale Vergleiche. In: Hans-Joachim Schuldt (Hrsg.): Mit Kennzahlen arbeiten. Beiträge zur Kennzahlendiskussion bei Weiterbildungseinrichtungen. DIE-Materialien für Erwachsenenbildung 15, DIE: Frankfurt/Main 1998, S. 54–64. Online im Internet – URL http://www.die-frankfurt.de/esprid/dokumente/doc-1998/pehl98_04.htm
Dokument aus dem Internet-Service des Deutschen Instituts für Erwachsenenbildung e. V. – http://www.die-frankfurt.de/esprid